Il ministro della giustizia Andrea Orlando, durante un’audizione davanti al comitato parlamentare di controllo sull’attuazione dell’accordo di Schengen, il 21 giugno, ha anticipato una proposta del governo per riformare la legge sul diritto d’asilo in Italia. Si tratta di un disegno di legge delega, attualmente al vaglio del dipartimento per gli affari giuridici e amministrativi (Dagl) della presidenza del consiglio. Il cuore della riforma è l’annullamento del grado d’appello per chi ha ricevuto un diniego dell’asilo in primo grado.

Come funziona adesso il diritto d’asilo in Italia

Il diritto d’asilo è garantito in Italia dall’articolo 10 della costituzione che dice:

Lo straniero al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.

In termini pratici il richiedente asilo in Italia presenta una domanda di protezione internazionale alla questura o alla polizia di frontiera, quindi il dipartimento delle libertà civili e immigrazione del ministero dell’interno (l’autorità amministrativa responsabile per l’esame) dovrà esaminare la domanda. Le domande vengono analizzate dalle commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale composte da un funzionario della prefettura, uno della questura, un rappresentante dell’ente locale e un rappresentante dell’agenzia dell’Onu per i rifugiati (Unhcr).

Le commissioni decidono in base a interviste individuali, in presenza di interpreti, se la persona deve ottenere una forma di protezione (internazionale, umanitaria, temporanea). Nel corso del 2014 il numero delle commissioni è stato aumentato fino a 40, proprio per velocizzare l’analisi delle domande. Le decisioni delle commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale possono essere impugnate davanti a tribunali ordinari, le cui sentenze di primo grado possono a loro volta essere impugnate davanti alla corte di appello e, in ultima istanza, davanti alla cassazione.

La proposta del governo

Il ministro della giustizia è partito dal presupposto che nei primi cinque mesi del 2016 sono stati presentati 15.008 ricorsi da parte di richiedenti asilo a cui la commissione territoriale, l’organo amministrativo preposto, aveva negato la protezione internazionale (soprattutto nei tribunali di Napoli, Roma e Milano), ma nello stesso periodo le sentenze di primo grado sono state solo 985, una ogni 15 richieste di ricorso. La durata dei procedimenti di primo grado è in media di 167 giorni (sei mesi),”un procedimento relativamente snello se comparato al contenzioso civile”. Per velocizzare questa procedura il ministro ha detto che il governo sta vagliando un disegno di legge di riforma. Ecco i punti principali.

  1. La creazione di tribunali di primo grado specializzati con giudici dedicati che abbiano frequentato una scuola di specializzazione presso la Scuola superiore della magistratura. In particolare saranno creati 12 tribunali distrettuali (a Roma, Bari, Catanzaro, Catania, Palermo, Milano, Venezia, Salerno, Bologna, Torino e Cagliari). A queste sezioni non potrà essere assegnata altra mansione se non quella di analizzare i casi di richiesta d’asilo.
  2. Il rafforzamento in termini di personale degli uffici distrettuali che si occuperanno delle richieste d’asilo.
  3. La soppressione del grado di appello contro la decisione di primo grado del tribunale.
  4. Niente più udienza: l’attuale “rito sommario di cognizione” sarà sostituito con un rito camerale senza udienza, nel quale il giudice prenderà visione della videoregistrazione del colloquio del richiedente asilo davanti alla commissione territoriale.

Le critiche alla proposta

La proposta del ministro Orlando è stata criticata da avvocati e giuristi che si occupano del tema. Gli avvocati dell’Associazione italiana studi giuridici (Asgi) hanno accusato il ministro di non voler garantire un diritto previsto dalla stessa costituzione e di volerlo riformare attraverso un decreto legislativo, cioè una procedura d’emergenza.

Senza udienza. Gianfranco Schiavone, vicepresidente dell’Asgi e presidente del Consorzio italiano di solidarietà-Ufficio rifugiati onlus di Trieste spiega che la proposta più grave è quella di annullare l’udienza, cioè la possibilità del giudice di primo grado di ascoltare di persona il richiedente asilo. “Questa proposta è in contrasto con quello che è previsto dal nostro ordinamento per quando riguarda il ruolo del giudice nell’accertare la violazione di un diritto soggettivo”. Secondo Schiavone, la proposta collide anche con la direttiva europea sulle procedure (art. 46, 32/2013). “Assicurare un ricorso effettivo ex nunc comporta che il giudice debba ascoltare il richiedente asilo, fargli delle domande e andarsi ad ascoltare le fonti: cioè esaminare tutti gli elementi di fatto e di diritto, non solo una videoregistrazione”, spiega Schiavone.

Senza appello. Un altro aspetto grave della riforma, secondo Schiavone, è l’abolizione dell’appello. “Siamo di fronte a una procedura che ha lo scopo di accertare la lesione di un diritto fondamentale, un diritto che, se violato, comporta un pericolo come violenze, torture, persecuzioni, fino al rischio della vita della persona. Non avere un secondo grado di giudizio è molto grave, si attribuisce al giudice di primo grado tutta la responsabilità, in un paese in cui manca una cultura diffusa nella magistratura su questi temi”, spiega Schiavone. “Se la preoccupazione del governo è quella di ridurre i costi dell’accoglienza per i richiedenti asilo che hanno ricevuto un diniego dalla commissione e dal tribunale di primo grado, allora si può prevedere che sia sospesa l’accoglienza per i richiedenti asilo in attesa dell’appello, ma non si può sopprimere il diritto all’appello per sospendere i benefici che questo comporta”, afferma Schiavone.

Un diritto “speciale” per gli stranieri. Anche il giurista Fulvio Vassallo sul suo blog ha criticato la proposta del governo: “Il ministro ignora, o sottovaluta, la portata della più recente giurisprudenza che riconosce numerosi casi di status, dopo le decisioni sfavorevoli delle commissioni territoriali. Perché il ministro non fornisce statistiche anche su questo punto?”. Vassallo spiega che il ministero dell’interno non ha diffuso i dati di quanti richiedenti asilo hanno ottenuto lo status di rifugiato o qualche forma di protezione in primo grado e in appello, dopo un diniego della commissione territoriale. Secondo Vassallo, cioè, l’alto numero di ricorsi al tribunale è motivato dalla diffusione dei dinieghi in sede di commissione territoriale (intorno al 60 per cento). Inoltre, argomenta Vassallo, “il principio costituzionale del giusto processo non può valere differentemente per i cittadini italiani e per gli stranieri richiedenti protezione che ricorrono contro un diniego adottato dalla commissione territoriale. Se il progetto del ministro Orlando diventasse legge si dovranno sollevare eccezioni di costituzionalità davanti alla corte costituzionale”. Anche Schiavone dell’Asgi è d’accordo: “Sarebbe come avallare l’idea che ci sia un diritto speciale, cioè discriminante, per una parte della popolazione, cioè quella straniera”.

Qualche proposta. Per velocizzare le procedure di appello l’Asgi ha fatto qualche proposta alternativa a quella del governo: aumentare il numero di tribunali in grado di valutare i ricorsi, creare una competenza maggiormente diffusa tra i magistrati che si occupano di questa materia. Infine introdurre altre vie legali per ottenere il permesso di soggiorno in Italia come il visto per lavoro e il visto per studio.
La proposta di Gianfranco Schiavone, inoltre, è quella di sospendere l’assistenza dei richiedenti asilo che si trovano nei centri di accoglienza e che sono in attesa dell’appello, per ridurre i costi della permanenza.

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