Le sanzioni possono essere un’arma a doppio taglio

Nessuno ha espresso meglio la crudeltà, la fredda violenza insita nelle sanzioni economiche quanto queste frasi pronunciate dal presidente statunitense Woodrow Wilson nel Coliseum di Indianapolis il 4 settembre 1919: le sanzioni sono un “rimedio letale” che “non uccide fuori dalla nazione boicottata”, cioè che uccide solo lì.

Le parole di Wilson ci ricordano che – nonostante alcuni illustri precedenti, su cui torneremo tra poco – il metodo delle sanzioni si è imposto come pratica corrente di politica internazionale solo nel ventesimo secolo, per dilagare poi nei primi due decenni del ventunesimo. La Società delle Nazioni, nata nel 1920 dal trattato di Versailles su impulso proprio di Wilson, contemplava nell’articolo 16 del suo statuto la possibilità di imporre sanzioni ai paesi che non ne avessero osservato le regole, cioè ingiungeva di “rompere immediatamente tutte le relazioni commerciali o finanziarie, e proibire ogni rapporto fra i loro nazionali e quelli dello stato in rottura di patto e far cessare ogni comunicazione commerciale o personale tra i nazionali di questo stato e quelli di ogni altro stato, che faccia parte o no della Società”.

Le prime sanzioni che la Società delle Nazioni impose furono contro l’Italia nel 1935, quando il regime fascista invase l’Etiopia (nel 1937 l’Italia uscì dalla Società delle Nazioni). Sanzioni furono comminate anche al Giappone nel 1940-1941. Nel 1950 il dipartimento del tesoro statunitense creò l’Office of foreign assets control (Ofac). Nel 1956 la crisi di Suez – quando Francia, Inghilterra e Israele volevano intervenire per bloccare la nazionalizzazione del canale da parte del presidente egiziano Nasser – fu risolta dagli Stati Uniti impedendo all’Inghilterra di usare le riserve depositate presso il Fondo monetario internazionale per difendere la sterlina. L’embargo contro Cuba del 1962 fu l’esempio più classico di come gli Stati Uniti usarono le sanzioni nella guerra fredda contro il blocco sovietico. Ma l’uso e abuso delle sanzioni esplose dopo il crollo dell’Unione Sovietica (il primo a farne le spese fu il dittatore iracheno Saddam Hussein).

Ma Wilson ci ricorda anche che le sanzioni sono un atto di guerra, economica sì, ma pur sempre guerra. Questo vuol dire che il moltiplicarsi delle sanzioni e dei paesi sanzionati implica il moltiplicarsi delle guerre economiche. E in questi decenni il metodo delle sanzioni è stato applicato sempre più spesso contro sempre più paesi da parte di sempre più potenze, sub-potenze, sub-sub-potenze. Naturalmente la potenza sanzionatrice per eccellenza sono gli Stati Uniti. Secondo un rapporto del dipartimento del tesoro, dal 2000 al 2021 le sanzioni imposte da Washington sono cresciute del 933 per cento: da 912 sanzioni attive nel 2000 a ben 9.421 nel 2021.

In questa crescita le sanzioni si sono raffinate, diversificate, fino a costituire un arsenale di armi diverse. Così, prima di imporre sanzioni a tutto il paese preso di mira, si colpiscono individui singoli, o singoli aerei, o singole navi. O singole società. Oggi l’Ofac amministra e fa rispettare (enforces) ben 37 diversi programmi di sanzioni su dodicimila entità o persone. Se si entra nel sito dei programmi di sanzioni del dipartimento del tesoro, si penetra in un labirinto kafkiano in cui si rischia di perdersi.

Scegliendo a caso tra le persone inserite nel dicembre scorso nella lista Specially designated nationals (Sdn ) dell’Ofac, si trova per esempio “FRAGOSO DO NASCIMENTO, Leopoldino (a.k.a. “DINO”), Luanda, Angola; DOB 05 Jun 1963; POB Luanda, Angola; nationality Angola; Gender Male; Passport N1999980 (Angola) expires 08 Apr 2036 (individual) [GLOMAG]”.

Questo signore, noto come “general Dino” era il capo del servizio comunicazioni dell’uomo forte dell’Angola dal 1979 al 2017, José Eduardo do Santos. Ma Dino è anche presidente del consiglio di amministrazione del gruppo Cochan; perciò è sanzionato insieme alle società Cochan Angola, Cochan Group, Cohan S. A., Geni Group, Geni Novas Tecnologias, Geni Novas Tecnologias S. A., Geni S. A., Geni Sarl. Se poi sbirciate nella lista alfabetica dei sanzionati, trovate in sequenza l’industria aeronautica iraniana Afagir; l’Afak, una società di Dubai; un cittadino russo (Sergej Afanasev) e sua moglie Julia Andreevna e così via.

Una tabella pubblicata dall’Economist mostra bene la varietà dei bersagli di Washington: per esempio del Venezuela sono sanzionati 56 aeroplani, 47 vascelli, 141 individui e 89 entità giuridiche varie (tra cui banche, industrie, ecc.). Della Corea del Nord è sanzionata anche l’Accademia delle scienze.

Dopo la fine della guerra fredda, le sanzioni si sono moltiplicate anche perché l’impero statunitense ha preso la forma della globalizzazione e quindi le sanzioni finanziarie si sono rivelate molto più efficaci di quelle commerciali.

Storicamente le sanzioni commerciali sono state poco efficaci. La prima sanzione economica che si ricordi fu il blocco commerciale imposto dall’Atene di Pericle alla città di Megara nel 432, blocco che – secondo una frase sibillina di Tucidide – condusse alla guerra del Peloponneso che si concluse con la disfatta di Atene e la vittoria di Sparta. Idea che anche Aristofane sembra condividere nella commedia Gli acarnesi (I cavalieri), ritraendo il blocco commerciale in una parodia della guerra di Troia, con ratti incrociati e reciproci di prostitute ateniesi e megaresi:

Aristofane nota che i megaresi furono “piano piano affamati”, primi di una lunga serie di popoli sanzionati.

Passarono più 22 secoli prima che altri due embarghi commerciali fossero applicati, ambedue con un effetto boomerang. Il primo fu il Blocco continentale, il divieto di attracco nei porti europei a ogni nave battente bandiera inglese, dichiarato da Napoleone Bonaparte nel 1806. Come si sa, questo blocco gli si ritorse contro e finì per diventare un blocco inglese contro il commercio europeo. L’anno dopo il presidente degli Stati Uniti Thomas Jefferson fece approvare un Embargo act per punire Regno Unito e Francia per i loro attacchi alle navi statunitensi. Quest’embargo si rivelò un disastro perché a quel tempo gli Stati Uniti avevano più bisogno dei mercati europei di quanto gli europei avessero bisogno del mercato statunitense.

Si può ricordare che l’embargo sul petrolio e altre materie prime contro il Giappone accelerò l’attacco giapponese a Pearl Harbour nel 1941. Né fu granché utile alla causa palestinese il blocco petrolifero imposto dai paesi dell’Opec dopo la guerra del Kippur del 1973.

Nel 2014, per l’annessione di una parte dell’Ucraina, le sanzioni commerciali contro Mosca (a cui Vladimir Putin rispose con l’embargo delle importazioni alimentari dall’Europa) costarono sì al paese qualche punto in percentuale del pil, ma per altri versi ebbero effetti benefici: costrinsero la Russia a prodursi da sola quei manufatti che prima importava pagandoli con il denaro delle esportazioni di materie prime (greggio, gas, legname, minerali), spingendola quindi a industrializzarsi e a essere più indipendente. Tanto che nel gennaio 2020 il Financial Times poteva titolare: “Russia: l’adeguamento alle sanzioni lascia l’economia in buona salute. Secondo gli analisti Mosca ora ha più da temere dalla rimozione delle sanzioni che dall’aggiunta di nuove”.

Le più recenti sanzioni commerciali sono state le barriere doganali imposte nel 2018 da Trump ai prodotti cinesi: “Tutt’al più, le sanzioni si ritorsero contro, nuocendo i settori agricolo e high-tech degli Stati Uniti. Secondo Moody’s Investors Service, solo l’8 per cento dei costi aggiuntivi furono sopportati dalla Cina; il 92 per cento furono pagati dagli importatori statunitensi e alla fin fine trasferiti sui consumatori sotto forma di aumento dei prezzi”, osserva Daniel Drezner in un bel saggio apparso su Foreign Affairs nel numero di settembre/ottobre 2021.

Ciò non toglie che la mania sanzionatrice faccia discepoli: per esempio la Cina ha imposto varie sanzioni ad Australia, Corea del Sud, Giappone, Lituania, perfino alla lega di basket statunitense, l’Nba. La Russia ha sanzionato diverse repubbliche ex sovietiche. Persino l’Arabia Saudita ha tentato d’imporre sanzioni.

Fuori dal circuito
Più efficaci però si sono rivelate le sanzioni finanziarie. Grazie anche al dollaro, gli Stati Uniti sono in grado, con un semplice gesto, di estromettere un intero paese (o un’azienda, banca, industria) da tutto il circuito finanziario mondiale: basta precludergli l’uso del codice Swift. Io me ne sono reso conto un giorno che con mia moglie volevamo mandare dei fiori a un’amica iraniana per il suo compleanno: fu impossibile perché i fiorai di Teheran non potevano incassare le somme trasferite dalle carte di credito. Ecco: isolare un paese dal circuito finanziario significa perfino che non puoi mandare dei fiori a un amico.

Le sanzioni finanziarie hanno anche un altro vantaggio. Mentre quelle commerciali possono essere aggirate e causano la crescita di un prospero mercato nero, quelle finanziarie si applicano anche ai partner stranieri dei sanzionati: si chiamano “sanzioni secondarie”. Chiunque abbia rapporti finanziari con il paese sanzionato si vede sanzionare a sua volta e quindi escludere dal mercato. “Nel 2014 la banca francese Bnp-Paribas si dichiarò colpevole di aver eseguito migliaia di transazioni che coinvolgevano paesi sulla lista nera degli Stati Uniti, pagò una multa di 8,9 miliardi di dollari e fu costretta a sospendere le sue operazioni in dollari a New York per un anno”, scrive l’Economist. Anzi, le banche sono restie ad avere contatti con individui dei paesi sanzionati anche quando sarebbe lecito, perché in caso di future sanzioni avrebbero difficoltà a rescindere in tempo i contratti.

Anche in questo caso però le sanzioni presentano inconvenienti. Il primo è quello d’indebolire la signoria del dollaro e di spingere gli altri paesi (compresi gli alleati europei) a cercare un’alternativa al circuito Swift. Il boom delle criptovalute è dovuto anche al tentativo di liberarsi dal giogo del dollaro.

Ma l’inconveniente di gran lunga più deleterio dell’aver fatto diventare le sanzioni il principale, se non unico, strumento di pressione politica estera, sta nel fatto che è molto difficile abrogarle. Scrive Drezner:

Ma se un paese sa che, anche se si sottomette ai diktat americani, le sanzioni non verranno rimosse comunque, sarà molto meno disposto a cedere. Quale motivo c’è di accontentare gli Stati Uniti se non ci sarà nessuna ricompensa? E poi, va bene che gli Stati Uniti sono il più potente impero della storia, e il più mondiale, ma continuando a imporre sanzioni senza mai abrogarle finiscono per mettersi contro quasi tutto il pianeta.

Oltretutto la storia insegna che ci sono due tipi di sanzioni, che differiscono per i loro obiettivi. Il primo tipo di sanzioni è di contenimento: la misura economica è imposta per impedire a un paese o a un blocco di accrescere il proprio potere, come avvenne con l’embargo nei confronti dei paesi del Patto di Varsavia durante la guerra fredda. In questo caso il paese colpito dalle sanzioni non si aspetta nessuna concessione. L’altro tipo di sanzioni è quello coercitivo (compellence), che vuole cioè costringere un paese a fare (o a non fare) qualcosa, per esempio obbligare l’Iran a smettere di arricchire l’uranio. Ma in questo caso gli Stati Uniti dovrebbero rendere credibile la prospettiva di abolizione delle sanzioni a patto di condizioni chiare e definite e non in un’escalation di pretese.

Uno dei problemi delle sanzioni imposte da Washington negli ultimi decenni è che in definitiva esigono un cambio di regime, cosa che il regime preso di mira evidentemente rifiuta e preferisce che il proprio popolo sopporti privazioni e stenti, come è avvenuto innumeri volte da Cuba all’Iran, dalla Russia alla Siria, alla Libia, alla Birmania, al Venezuela.

Il secondo problema è che ormai la politica estera statunitense è fatta solo di bastone e mai di carota. Anzi, guardando i network occidentali (Bbc, Cnn, France 24) tutti mettono in guardia l’Africa contro la “generosità cinese” avvertendo i beneficiari di tante infrastrutture (metropolitane, dighe, linee ferroviarie eccetera) dei pericoli che incorrono, del rischio di rimanere prigionieri del debito cinese: come se gli africani non fossero già da decenni prigionieri del debito occidentale, con la differenza che, dal neocolonialismo in poi, gli occidentali di infrastrutture in Africa non ne hanno costruita più nessuna. Invece da almeno trent’anni, da quando si sentono i padroni del mondo, gli americani mostrano solo il proprio volto arcigno, iracondo, versione terrena di Yahweh, “dio geloso” che guarda Pechino proporre e finanziare la Road and belt initiative, la “nuova via della seta”, come un marito guarda i sorrisi che la moglie rivolge a uno spasimante rivale.

Non è che a Washington non si rendano conto dei rischi di questa deriva monodimensionale della politica estera americana. Sanno bene che troppe sanzioni indeboliscono l’impero, invece di rafforzarlo. È un po’ che ne dibattono, come mostrano anche il saggio su Foreign Affairs e vari articoli apparsi sulla stampa internazionale. Il problema è che le sanzioni non solo in alcuni casi sono di un’efficacia letteralmente letale, ma sono anche facili, dal punto di vista sia pratico sia politico (fanno fare bella figura e sono semplici da far approvare al congresso). Il punto è che sono diventate quasi un tic della diplomazia mondiale, reazione automatica a ogni e qualunque contrarietà: 9.421 sanzioni in un anno significano circa 26 sanzioni per ogni giorno che dio comanda, più di una sanzione l’ora. Finirà che dovremo dire: la guerra è la prosecuzione delle sanzioni con altri mezzi.

L’ironia è che sanzioni tanto estese minano per forza il tessuto stesso della globalizzazione proprio perché frappongono ostacoli insormontabili alla libera circolazione delle merci e, soprattutto, dei capitali. Come dire che a questo ritmo gli Stati Uniti finiscono per sanzionare se stessi.