“Sarà una riforma storica”. Con queste parole il ministro Graziano Delrio aveva benedetto l’inizio dell’iter in parlamento della riforma della protezione civile. Era il 15 marzo 2015. Quel testo, approvato dalla camera il 23 settembre 2015, solo in questi giorni, a sei mesi dall’inizio dell’emergenza terremoto in Italia centrale, è arrivato in aula in senato.
Anche qualora vedesse la luce in poche settimane, occorrerebbe poi aspettare nove mesi per avere i relativi decreti delegati, insomma l’attuazione pratica. Motivo per cui i veri interventi legislativi “urgenti”, a ridosso dell’emergenza di queste settimane, arriveranno per decreto legge del governo entro la prossima settimana, come ha annunciato in senato il presidente del consiglio Paolo Gentiloni.
Avremo così il sesto intervento legislativo sulla materia dal 1992, anno in cui la protezione civile fu istituita, in attesa del settimo, la riforma storica (senza contare il codice degli appalti, che a sua volta incide sulla materia).
Come una fisarmonica
Si può dire, che a ogni inizio decennio lo stato italiano ha visto in modo diverso il concetto di protezione, tant’è che lo stesso campo d’azione della protezione civile si è allargato e ristretto come una fisarmonica: con la legge del 1992, che poneva come oggetto del nuovo servizio “tutelare la integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi”; all’inizio del primo decennio del duemila, con il decreto legge che aggiunge all’elenco i “grandi eventi”, aprendo la strada alla gestione in emergenza e con pieni poteri discrezionali anche della costruzione delle opere per eventi che potevano andare da un vertice internazionale a una gara sportiva; alla svolta degli anni dieci, con il ritorno della protezione civile al suo nucleo originario.
Si dà per scontato che sono le regole, e non la loro attuazione concreta, il problema: le leggi, non l’amministrazione
Che non è affatto ristretto, dato che nel concetto di protezione rientrano tre attività essenziali: previsione, prevenzione e soccorso (che dovrebbe durare fino al ripristino delle condizioni di normalità); e che la definizione di “calamità” non è limitata a quelle naturali ma anche a quelle derivanti dall’opera dell’uomo; ne derivano poteri di emanare ordinanze in deroga alle norme vigenti, per fronteggiare l’emergenza.
Da un terremoto a uno scandalo a un altro terremoto, il pendolo del legislatore nel regolare tutto ciò oscilla tra maggiore o minore rigore nelle procedure e nei controlli, e tra maggiore o minore accentramento dei poteri decisionali: ogni volta dimenticandosi dei problemi che avevano portato ai cambiamenti della volta precedente. E anche oggi, in seguito ai ritardi (anzi, secondo Gentiloni per “prevenire accumuli di ritardi”) nella gestione dell’emergenza del terremoto nell’Italia centrale, si rimette mano alla legge vecchia, in attesa di quella nuova.
Dando per scontato che sono le regole, e non la loro attuazione concreta, il problema: le leggi, non l’amministrazione. E, tra le regole, si torna a mettere nel mirino le odiate gare pubbliche: quelle che lo stato o un ente pubblico fa quando deve scegliersi un fornitore, e che sarebbero regola europea – soggetta però a numerose e sensibili eccezioni.
Gara versus trattativa privata
Ma siamo sicuri che, oggi come ieri, il nucleo del problema sia nella scelta, su cui si dibatte, tra la velocità della trattativa privata nell’affidamento dei lavori e le pastoie delle gare a evidenza pubblica?
È la questione che ritorna a ogni ritardo, a ogni opera e – purtroppo – a ogni scandalo. La straordinaria urgenza nella quale per definizione la protezione civile è costretta a operare è infatti, per ovvio buon senso, motivo di deroga alle norme generali. E anche motivo per cui, nel passato recente che ancora brucia, si allargò a dismisura la competenza della protezione civile fino a farvi rientrare tutta la ricostruzione e anche i grandi eventi, sotto la gestione Bertolaso. In modo da poter gestire gli appalti con totale discrezionalità e senza procedure a evidenza pubblica.
Nel 2012, con gli scandali dell’Aquila e dei Mondiali di nuoto ancora freschi, il governo Monti varò l’indietro tutta con il decreto 59, che delimitò il campo d’azione della protezione civile eliminando da questo i grandi eventi, oltre a fissare le procedure per il ritorno alla gestione ordinaria appena finito lo stato d’emergenza (che, secondo quella legge, non poteva durare più di 90 giorni, prorogabili per non più di 60: termine che poi è stato allungato a 180 giorni da un decreto successivo, del 2013).
Nella stessa legge si prevedevano anche ruolo e durata di eventuali commissari, e un rapporto con le istituzioni locali molto meno “accentratore” rispetto alla gestione precedente. Il tutto, sotto il segno prevalente del governo dell’epoca: un controllo più stretto dei saldi di bilancio. Insomma, contro il lievitare di spese incontrollate varate sotto la spinta dell’emergenza e poi destinate a crescere in corso d’opera. Emergenza che, sia pure su tempi ed eventi delimitati, consentiva poteri di deroga alle procedure burocratiche ordinarie.
La questione della trattativa privata e delle procedure non pubbliche né pubblicamente negoziate torna fuori, e sempre con la motivazione della fretta
Anche il codice degli appalti varato nell’aprile del 2016 dà pieni poteri per evitare le gare, in caso di emergenza, “nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice, i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono essere rispettati”: così recita l’articolo 63, e sarebbe difficile non far rientrare in questa cornice generale l’acquisto di beni e servizi, e anche la confezione di manufatti, necessari per fare fronte alla prima emergenza di un terremoto.
Va detto che il governo vuol farvi rientrare anche i lavori stradali per preparare il G7 di Taormina, e così ha disposto nel decreto per il Mezzogiorno varato alla fine dell’anno scorso: contro questa scelta si è schierato il presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione (Anac), Raffaele Cantone, dicendo che quella norma “concede una procedura iper-eccezionale” e temendo infiltrazioni mafiose nei lavori. Dunque, la questione della trattativa privata e delle procedure non pubbliche né pubblicamente negoziate torna fuori, e sempre con la motivazione della fretta. E, nel caso del terremoto, trova a suo sostegno lo stato di parte delle popolazioni e dei loro animali ancora al freddo e al gelo, a cinque mesi dalle prime scosse.
Le casette e le stalle
Dunque le norme per fare procedure d’emergenza, senza le gare, già ci sono nelle regole della protezione civile e anche nello stesso codice degli appalti. Ma nel caso del terremoto dell’Italia centrale le gare ci sono state, su richiesta dell’Anac di Cantone.
Solo che per quanto riguarda le strutture provvisorie per gli allevamenti (i Mapre, moduli abitativi prefabbricati rurali emergenziali) le ditte selezionate con le gare non hanno consegnato tutto il dovuto nei tempi previsti: la regione Lazio, alla quale era stata attribuita la responsabilità di questi acquisti per tutte le regioni colpite dal sisma, ha bandito una gara al massimo ribasso, suddivisa in quattro lotti (bovini da latte e da carne, ovini e fienili).
Ma l’impresa che ha vinto la gara per i bovini non ha consegnato i manufatti in tempo: e qui scattano altri ritardi, dovuti ai tempi di messa in mora necessari prima di interrompere un contratto (la diffida è partita solo il 5 gennaio 2017). Intanto, è partito tutto un altro iter, con il quale si è data agli agricoltori la possibilità di comprarsi da soli le stalle con un contributo pubblico totale, con altre complicazioni e passaggi burocratici. Mentre per quanto riguarda i prefabbricati abitativi (Sae, soluzioni abitative d’emergenza), la gara era addirittura stata fatta due anni prima, e la protezione civile ha messo a disposizione degli enti locali elenco delle ditte e protocollo dell’accordo: solo che è lo stesso accordo che prevede che i tempi di realizzazione siano di circa sette mesi… tempi lunghissimi per un’emergenza, anche se non ci fosse stato l’eccezionale maltempo di quest’inverno.
Più che la procedura delle gare – e l’alternativa sempre caldeggiata da una parte di costruttori, fornitori e politici, ossia la trattativa privata – sotto la lente dovrebbe stare la sua concreta attuazione. Il controllo del rispetto degli accordi, i contrasti tra amministrazioni (il fatto che le regioni coinvolte fossero quattro non ha aiutato, né ha semplificato le cose la diarchia tra protezione civile e il commissario alla ricostruzione), la loro maggiore o minore efficienza, la capacità di far fronte a impegni straordinari con organici e mezzi impoveriti da anni in cui nelle stesse amministrazioni ordinarie non si è più investito.
Invece di guardare a quel che non va sul terreno, l’invocazione di poteri e procedure straordinarie dall’alto può servire a coprire l’incuria dell’ordinaria amministrazione, se non peggio a rivitalizzare gli appetiti e le pratiche che nel passato sono costate tanto alle casse pubbliche e poco hanno portato al territorio.
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